La salvaguardia di bilancio dell’ente locale

di Tiziano Tessaro

e i fattori di possibile squilibrio finanziario corrente sostanziale del bilancio.
Ma, in  una lettura delle norme contabili, che sia costituzionalmente orientata, non è chi non veda, in una Repubblica caratterizzata da un policentrismo autonomistico, l’equilibrio di bilancio (rectius di ogni  bilancio) consenta la più piena applicazione del principio solidaristico enunciato all’art. 3 della Costituzione: gli squilibri e i disavanzi generatisi nei singoli bilanci, determinando la necessità di un loro riequilibrio, andrebbero inevitabilmente a gravare sul sistema economico nazionale e romperebbero, inoltre,  quel circolo virtuoso tra responsabilità politica e mandato ad amministrare.
L’esigenza cioè di una stretta correlazione tra obbligo di amministrare al meglio le risorse assegnate (e richieste per la gran parte alla cittadinanza) e il dovere di rendicontazione (che si estrinseca anche nell’accountability, cioè nella spiegazione e comprensione dei risultati ottenuti con tale uso di risorse) subirebbe un grave “vulnus”  ove i due termini della questione venissero ad essere scissi tra di loro, svincolando gli amministratori dai loro doveri di mandato: appare evidente quindi che ad essere violato sarebbe l’art. 3 della Costituzione, ma anche l’art. 97 della Costituzione.
Né va dimenticato che proprio ai principi di buona amministrazione sono ispirate le riforme degli anni ’90 che, nel sancire la distinzione tra responsabilità politica e responsabilità amministrativa, hanno attribuito agli organi politici un preciso dovere di amministrare le risorse assegnate, fornendo poi ai dirigenti le direttive per il loro concreto utilizzo.
Ecco quindi che il principio di salvaguardia dell’equilibrio di bilancio, involgendo l’applicazione, come si è visto, di fondamentali canoni economici e costituzionali, determina in capo agli amministratori, precisi obblighi sanciti dalla normativa vigente:
Ma proprio per la necessaria interazione con i delineati profili di responsabilità politica, la legislazione ora in vigore declina il principio in modo tutt’affatto diverso rispetto al più o meno recente passato.
È nota infatti la situazione in cui versava la finanza locale dalla metà degli anni 70: venute meno le imposte locali con la riforma fiscale del ’72, si era determinata una grave situazione di squilibrio dei bilanci degli Enti locali, che solo artificiosamente veniva colmata dall’accensione di prestiti per ripristinare un formale pareggio contabile.
Appare fin troppo ovvio sottolineare che, così facendo (in un’epoca oltretutto di inflazione a doppia cifra), gli interessi passivi sui debiti degli Enti locali erano cresciuti a dismisura, determinando una gravissima crisi finanziaria degli Enti locali, cui si pose mano con i c.d. Decreti Stammati  (tra il ’77 e il ’79): essi, oltre a cristallizzare il principio della spesa storica (su cui si fondava e si fonda tuttora per buona parte il sistema di trasferimenti erariali agli Enti locali), furono accompagnati da una profonda revisione del concetto di equilibrio di bilancio che sfociò nell’emanazione del Dpr. 421/79.
Le nuove regole ivi contenute possono essere così sintetizzate: entrate e uscite complessive devono essere in pareggio; l’equilibrio deve riguardare anche la parte corrente (ovvero il complesso delle entrate dei primi tre titoli in raffronto  alle uscite di parte  corrente, aumentate della quota capitale di rata di ammortamento mutui), e deve riguardare inoltre la parte capitale (titoli IV e V dell’Entrata con riferimento alla parte II dell’Uscita) e infine le partite di giro (tit. VI Entrate e Tit. IV Uscite).
La riscrittura di queste regole, relative all’equilibrio di bilancio,se da un lato portò alla stabilizzazione di una situazione indubbiamente assai critica per tutto il sistema economico nazionale, non fece nondimeno venir meno l’attenzione per una lettura del principio che non fosse solo statica, ma anche orientata dinamicamente alla salvaguardia – anche durante l’esercizio (e non solo) nel momento genetico dell’approvazione del bilancio – di detti equilibri.
Gia nel 1986, con l’approvazione di un d.l. (il 318) il cui art.1 bis era impropriamente intitolato “controllo della gestione” (1), il legislatore mostrava di voler tutelare il valore dell’equilibrio di bilancio anche e soprattutto durante lo svolgersi dell’esercizio finanziario, imponendo agli amministratori di preservarlo da eventi che ne fossero pregiudizievoli.
Né vanno dimenticati, in tale ottica, i provvedimenti legislativi di fine anni ’80 tesi a combattere quelli che, come si vedrà, rappresentano i più gravi sistemi di una situazione perturbatrice degli equilibri di bilancio: nel ripudiare definitivamente la prassi delle spese senza impegno, ponendo precisi limiti temporali al riconoscimento dei conseguenti debiti fuori bilancio (di cui si dirà), appare chiaro che nel legislatore di quegli anni prevalga il principio del rigore contabile prevedendo il previo impegno formale della spesa,   orientando nel contempo  la gestione finanziaria verso una definitiva chiarezza e veridicità. L’art. 23 del d.l. n. 66/89 subordinò, infatti, l’effettuazione di qualsiasi spesa all’esistenza di apposita deliberazione autorizzativa, nonché dell’impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non esista il ragioniere, sul competente capitolo di bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati, e previde, in caso contrario, che il rapporto obbligatorio dovesse intercorrere, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che avessero consentito la fornitura.
Tale regola ebbe l’effetto di determinare  “l’imputazione degli effetti dell’attività contrattuale svolta senza il rispetto delle regole giuridiche e contabili di gestione, direttamente nella
sfera giuridica e personale dell’amministratore o del funzionario che hanno posto in essere detta attività”.
L’amministrazione, pertanto, rimane estranea al rapporto giuridico sorto in mancanza dei presupposti voluti dalla legge” (2).
Pertanto, dovevano essere adottati, al cospetto di debiti fuori bilancio, gli accorgimenti di riequilibrio attesi dall’art. 1 bis più sopra citato; in caso contrario, non avrebbero potuto essere sostenute spese per servizi non specificatamente previsti per legge.
Prima dell’emanazione del decreto legge citato, la disciplina in materia di responsabilità era regolata dal r.d. n. 383/1934 e in particolare, l’art. 252, comma 1, secondo il quale “gli amministratori, che ordinano spese non autorizzate in bilancio, o non deliberate nei modi e nelle forme di legge, oppure ne contraggono l’impegno o danno esecuzione a provvedimenti non deliberati ed approvati nei modi di legge, ne rispondono in proprio e in solido”.
In merito a questa norma, la giurisprudenza della Corte dei Conti ha subìto una continua evoluzione: originariamente, infatti, la Corte riteneva che in tale responsabilità, c.d. formale, incorrevano personalmente gli amministratori per aver proceduto a spese ed impegni non deliberati e approvati nei modi di legge o ordinato spese non autorizzate in bilancio, a prescindere dal vantaggio o svantaggio arrecato al patrimonio dell’ente.
Nel tempo tale posizione iniziale è stata superata da filoni giurisprudenziali differenti che hanno condotto all’affermazione secondo la quale la responsabilità degli amministratori poteva ritenersi sussistente solo se accompagnata dai presupposti della colpa e del danno, che sono stati ravvisati nella volontaria, cosciente violazione delle norme che regolano le procedure di spesa e delle norme di bilancio e nella misura in cui l’ente non si appropri dell’illegittima attività dei propri amministratori (3).
Su tale questione si è infine espressa la Corte Costituzionale con la sentenza 23.3.1983, n. 72 che ha stabilito il necessario concorso della colpevolezza e del danno.
L’orientamento della Corte dei conti, relativo all’applicazione dell’art. 252 del R.D. 383/1934, sembrava comunque costante nell’affermare la responsabilità
degli amministratori nei confronti dell’ente locale per i danni ad esso arrecati a causa
dell’inosservanza delle regole a cui fa riferimento l’articolo stesso: ad esempio, qualora
siano state ordinate spese non autorizzate in bilancio, oltre i limiti dello stesso e non
deliberate nei modi e nelle forme di legge, o sia stata affidata una progettazione  senza la prevista deliberazione, per la realizzazione di un’opera mai realizzata, oppure sia stata ordinata una fornitura o una progettazione senza la  preventiva deliberazione di spesa (4).
Si è detto in precedenza dei termini per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio: ciò è avvenuto con l’art.12 bis del d.l. 12 gennaio 1991 n. 6 convertito in legge 15 marzo 1991 n. 80.
Al riguardo occorre sottolineare come, vista anche l’entrata in vigore della legge di riforma delle autonomie locali, il legislatore avesse ritenuto opportuno prorogare la disciplina transitoria dei debiti fuori bilancio contratti antecedentemente al 12 giugno 1990 (data di entrata in vigore della citata legge n. 142/1990) fino alla data del 15 luglio 1991.

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(1) 1. Art. 1-bis (Controllo della gestione) - 1. I comuni e le province sono tenuti a rispettare nelle variazioni di bilancio e durante la gestione, il pareggio finanziario e gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme finanziarie stabilite dalla legge.
2. Qualora i dati della gestione facciano prevedere un disavanzo di amministrazione per squilibrio della gestione di competenza ovvero della gestione dei residui, spetta ai consigli comunali e provinciali adottare,  non oltre il 15 ottobre di ciascun anno, apposita deliberazione con la quale siano previste le misure necessarie a ripristinare il pareggio.  la deliberazione è allegata al consuntivo dell’esercizio relativo.
3. La deliberazione del conto consuntivo dell’esercizio finanziario è adottata entro il 30 settembre dell’esercizio successivo. Qualora per eventi straordinari ed imprevisti il consuntivo si chiuda con un disavanzo di amministrazione o rechi l’indicazione di debiti fuori bilancio, i consigli comunali e provinciali adottano, entro il successivo 15 ottobre, provvedimenti per il riequilibrio della gestione, anche impegnando l’esercizio in corso o inderogabilmente i primi due immediatamente successivi.
All’uopo possono essere utilizzate tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge. possono anche essere utilizzati i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali non redditizi.
4. Il conto consuntivo deliberato, con gli eventuali provvedimenti di cui al comma 3, è allegato al bilancio di previsione del secondo esercizio successivo come documento necessario per il controllo da parte del competente organo regionalE.
(2) Corte dei Conti - Sez. giurisd. Reg. Liguria, 13 dicembre 1999, n. 1141
(3) Corte dei Conti - Sez. II, 17 aprile 1989, n. 103
(4) Corte dei Conti - Sez. II 15 dicembre 1981, n. 176; Sez. II, 15 gennaio 1972, n. 100; Sez. giurisd. Reg. Sicilia, 10 giugno 1985, n. 1412; Sez. riunite, 10 ottobre 1991, n. 728/A