Procedimento amministrativo, redazione degli atti, silenzio, D.I.A. e responsabilità

Obiettivi

Una corretta gestione dei procedimenti amministrativi ed un accorta redazione degli atti amministrativi rappresentano un momento chiave nell’attività dell’ente locale

Garantire il conseguimento dell’obiettivo voluto dall’organo di governo con efficacia ed efficienza nella legalità significa produrre atti nel minor tempo possibile, con il minor dispendio possibile di energie, senza aggravamenti procedurali, ed il più possibile al riparo di eventuali attacchi sul piano giurisdizionale.

Il seminario che si propone vuole rappresentare un momento di utile supporto in detta direzione a chi ogni giorno si deve cimentare con ciò, da un lato uscendo da una logica che abbia riguardo ad una mera legalità con produzione ed acquisizione di atti inutili o comunque non indispensabili, e con aggravio procedurale, dall’altro evitando di abbracciare l’altrettanto pericolosa logica dell’esclusivo conseguimento dell’obiettivo, a prescindere dalla legalità.

L’obiettivo è quello di porre gli operatori dell’amministrazione pubblica nella condizione ottimale per svolgere l’attività amministrativa con modalità tali da garantire nel contempo da un lato il principio di legalità dall’altro quelli di efficienza ed economicità, dall’altro ancora quello di efficacia, i quali non possono essere scissi l’uno dall’altro.

In altre parole l’atto amministrativo deve nel contempo:

1. consentire il conseguimento dell’obiettivo voluto dall’organo di governo;

2. conseguirlo, producendo gli effetti sul beneficiario ultimo dell’atto nei tempi attesi;

3. essere legittimo, ovvero conforme a quelle regole del diritto amministrativo che ancor oggi presidiano l’attività della P.A.

Trattasi di tematica che assume particolare rilevanza oggi, alla luce delle riforme della L. 241/90 avvenute ad opera della L. 15/05 e del D.L. 35/05, convertito dalla L. 80/05, oltre che del D.L. 7/07.

La corretta redazione di un atto peraltro impone una corretta gestione del procedimento amministrativo nelle sue diverse fasi: dall’iniziativa all’integrazione dell’efficacia ove prevista, passando attraverso l’istruttoria, momento centrale in cui avviene l’acquisizione e la valutazione dei presupposti di fatto e di diritto tutti. E’ per questa ragione che si dedicherà particolare attenzione a ciò ed al ruolo che riveste in detto contesto la figura cardine del responsabile del procedimento ed alle relazioni intercorrenti tra questi ed il dirigente e/o l’incaricato di posizione organizzativa.

La Camera dei Deputati, nell’ottobre 2007, aveva approvato il disegno di legge Nicolais che tra l’altro riformava nuovamente e in modo radicale la L. 241/90, contemplando innumerevoli novità, prima tra tutte il nuovo regime dei termini per la conclusione del procedimento amministrativo, con la previsione di un indennizzo in misura forfettaria e predeterminata in favore del soggetto istante quale sanzione per il mero mancato rispetto del termine per la conclusione del procedimento, con la possibilità che di risarcimento danni e indennizzi possano essere chiamati a rispondere dirigenti, incaricati di posizione organizzativa e responsabili del procedimento amministrativo, chi sul piano della responsabilità patrimoniale, chi su quello della responsabilità disciplinare, chi su quello della responsabilità da risultato.

Se è vero che detto disegno di legge come tutti gli altri non è giunto al traguardo causa l’anticipata cessazione della legislatura, è altrettanto vero che è ragionevole presumere che rientri tra le priorità del nuovo Parlamento, per cui se ne farà un cenno nel corso del seminario.

Il seminario partendo da un’analisi del quadro normativo vigente, così come anche interpretato dalla giurisprudenza, vuole soffermarsi sulle problematiche interpretative più rilevanti che essa va a porre e vuole caratterizzarsi per un approccio alle tematiche nel contempo teorico e pratico operativo.

E’ così che si prevedono:

a) un test di ingresso (in forma anonima) al fine di accertare il livello iniziale di conoscenza della materia da parte degli allievi;

b) esercitazioni e casi pratici;

c) eventuale test finale di apprendimento (se richiesto)

PROGRAMMA

Test di ingresso

I principi disciplinanti il procedimento amministrativo

La nozione di procedimento amministrativo

Le fasi del procedimento amministrativo

La disciplina dei termini per la conclusione del procedimento

- L’individuazione dei termini

- Il termine residuale generale

- La decorrenza dei termini

- Le fattispecie di sospensione e interruzione dei termini

L’iniziativa

Soggetti titolari

Gli atti di preiniziativa: esposti, segnalazioni

La comunicazione di avvio del procedimento

- Oggetto della comunicazione

- Contenuto della comunicazione

- Il momento della comunicazione

- I destinatari

- L’individuazione dei destinatari indiretti

- Deroghe generali all’obbligo di comunicazione

- Deroghe particolari all’obbligo di comunicazione

- Obbligo di comunicazione ed attività preliminare

- Omissione di comunicazione ed urgenza di provvedere

- Casi di assoggettamento all’obbligo di comunicazione

- Differimento dell’obbligo di comunicazione

- Le modalità della comunicazione

- Modalità di comunicazione alternative a quella personale

- Conseguenze dell’omessa comunicazione

- Diritti del destinatario della comunicazione

- Le novità nella riforma della L. 241/90: l’integrazione del contenuto della comunicazione di avvio del procedimento

- Fattispecie di irrilevanza della omissione della comunicazione di avvio del procedimento nella riforma della L. 241/90

L’istruttoria: il ruolo del dirigente e il ruolo del responsabile del procedimento amministrativo

Gli atti tipici della fase istruttoria: acquisizione di documentazione, accertamenti d’ufficio, controlli sulle autocertificazioni, acquisizione di pareri obbligatori e facoltativi, acquisizione di valutazioni tecniche, ispezioni ed accertamenti, segnalazioni, acquisizione di nulla osta, atti di assenso ed altri analoghi, etc.

I presupposti di fatto

La funzione dei pareri

Il parere di regolarità tecnica

Il parere di regolarità contabile

Il parere dei revisori dei conti

Il parere delle commissioni consiliari

Altri pareri

La partecipazione del privato al procedimento:

- soggetti aventi titolo;

- modalità;

- effetti

La partecipazione procedimentale: osservazioni, memorie, proposte e documenti prodotti dagli interessati nell’istruttoria

I presupposti di diritto: analisi delle fonti del diritto e delle relazioni tra esse intercorrenti tra fondi statali, regionali, comunitarie e locali

L’obbligo di motivazione dell’atto amministrativo quale rappresentazione delle risultanze dell’istruttoria

L’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso ed entro un termine certo.

L’eventuale inserimento nel procedimento della conferenza di servizi e la sua gestione

- Natura giuridica

- Tipologie di conferenza di servizi

- Conferenza istruttoria

- Conferenza decisoria

- Conferenza preliminare

- Conferenza interna

- Oggetto

- Soggetti

- Ruolo del privato

- Procedimento

- Convocazione

- Svolgimento dei lavori

- Mancata partecipazione

- Dissenso espresso

- Atto conclusivo

L’eventuale inserimento nel procedimento di un accordo: accordo procedimentale ed accordo provvedimentale

- Tipologia di accordi

- Soggetti proponenti

- Presupposti

- Procedimento

- Modalità di conclusione

- Recesso

La comunicazione di proposta di provvedimento negativo

- Presupposti della comunicazione

- Casi di esclusione dell’obbligo di comunicazione di proposta di provvedimento di diniego

- Momento della comunicazione

- Contenuto della comunicazione

- Destinatari della comunicazione

- Comunicazione e competenza

- La nuova comunicazione e l’effetto moltiplicativo degli atti. Un esempio di prevalenza del principio della partecipazione su quello del divieto di aggravamento del procedimento

- Comunicazione, diritti dell’istante ed osservazioni

- Termini per le osservazioni

- Comunicazione e termini per la conclusione del procedimento

- Osservazioni, provvedimento finale ed obbligo di motivazione

La fase predecisoria

La fase decisoria o costitutiva

Le problematiche della fase decisoria negli organi collegiali, con particolare riferimento al funzionamento del consiglio e della giunta

La fase di integrazione dell’efficacia

- Comunicazioni

- Pubblicazioni

- Notificazioni

- Visto di regolarità contabile

La deliberazione e la determinazione

Contenuti ed elementi

Elementi essenziali ed elementi accidentali

Il soggetto o agente

- La competenza all’assunzione dell’atto

- Il principio della distinzione delle competenze tra organi politici e dirigenti

- Il vizio di incompetenza

- Incompetenza relativa ed incompetenza assoluta

- L’oggetto

- Il destinatario

- Il contenuto

- La forma

Il provvedimento finale e l’incidenza sul provvedimento del procedimento. La struttura dell’atto

- L’intestazione

- La premessa

- Il preambolo

- I presupposti di fatto

- I presupposti di diritto

- Il parere di regolarità tecnica nelle proposte di deliberazione

- Il parere di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione

- La motivazione in senso stretto

- La motivazione “per relationem”

- L’indicazione del risultato della votazione (negli atti degli organi collegiali)

- Il dispositivo

- Il dispositivo articolato per parti

- L’assunzione degli impegni di spesa: gli impegni c.d. generici e in sanatoria

- Rapporto tra proposta di provvedimento e provvedimento

- La data e la numerazione

Come scrivere un atto amministrativo. Le regole da seguire

- La terminologia

- Linguaggio tecnico-giuridico e linguaggio comune

- L’uso dei verbi

- La formulazione disgiuntiva

- Le enumerazioni e le elencazioni

- L’uso delle maiuscole

- Le sigle

- Le abbreviazioni

- I termini stranieri

- I latinismi

- I diversi concetti di proroga e differimento

- Abrogare e sopprimere

- Gli atti normativi, la suddivisione in articoli, comuni, lettere e numeri e le partizioni superiori all’articolo

- Le nozioni di alinea e di capoverso

- I richiami normativi interni

- I richiami normativi esterni

I caratteri dell’atto amministrativo

- Perfezione e fase costitutiva

- Efficacia ed eventuale fase di integrazione dell’efficacia

- Esecutorietà

I vizi dell’atto e la loro sindacabilità

Vizi di legittimità e vizi di merito

Nullità ed annullabilità

I vizi di legittimità

- L’incompetenza

- La violazione di legge

- L’eccesso di potere

- Le figure sintomatiche di eccesso di potere

- I vizi di procedura e di forma ed i casi di irrilevanza sul provvedimento finale

Atto illegittimo e rimedi per la rimozione

Annullamento in sede di ricorso amministrativo

Annullamento in sede giurisdizionale

L’autoannullamento in sede di autotutela

Atto illegittimo e rimedi per la conservazione dell’atto:

- consolidazione

- acquiescenza

- ratifica

- sanatoria

- conversione

Atto inopportuno e rimedi:

- la revoca

- l’abrogazione

- La sospensione dell’efficacia o dell’esecutività

- La pronuncia di decadenza

La mancata conclusione del procedimento con provvedimento espresso, la violazione dell’art. 2, L. 241/90 ed il silenzio della P.A.

Possibili significati del silenzio

Silenzio rigetto

Silenzio assenso: ambito di applicazione, modalità di formazione ed autotutela della P.A.

Silenzio inadempimento: modalità di formazione, mezzi e termini per l’impugnazione, limiti del sindacato giurisdizionale

Una modalità alternativa rispetto al procedimento ad istanza di parte: la dichiarazione di inizio attività

- Ambito di applicazione

- Presupposti

- Procedimento

- Autocertificazioni

- Controllo e potestà di intervento della P.A.

- Termini

- La questione dell’applicabilità dell’art. 10-bis, L. 241/90

- P.A. ed autotutela

Le responsabilità nella gestione del procedimento amministrativo

- La responsabilità dirigenziale

- Estensione della responsabilità dirigenziale agli incaricati di posizione organizzativa

- La responsabilità del responsabile del procedimento

- La responsabilità patrimoniale

- La responsabiltià disciplinare

- La responsabilità degli operatori non responsabili del procedimento

Cenni sulla futura riforma della L. 241/90, con particolare riferimento all’indennizzo per mancato rispetto del termine per la conclusione del procedimento

Esame della giurisprudenza

Casistica

Test finale di apprendimento (eventuale)

Durata: giorni due